PROCAMPO

PROCAMPO:

Una Política Pública diseñada por el gobierno, para subsanar un problema creado por el mismo gobierno.

Dado que una política pública no surge de la nada si no que es parte de un proceso y se establece ante la necesidad de solucionar un problema o un conflicto, debemos tomar en cuenta algunos aspectos previos a la elaboración de dicha política.

Primero que nada preguntarnos ¿por qué decimos que PROCAMPO es una Política Pública y no otra cosa? Para ello retomaremos algunas definiciones dadas al respecto.

Nos dice Luis F. Aguilar que “Una política pública es un conjunto de acciones estructuradas en modo intencional o causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver problemas  cuya solución es considerada de interés o beneficio público” (Aguilar, 1992)

Vemos que esta definición ampara los alcances de Procampo, pero resulta muy ambigua y muchos programas podrían entrar en ella y sin embargo no considerarse una política pública. Una acción estructurada en modo intencional que se orienta a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad podrían ser también los viajes diplomáticos del gobierno, sin embargo eso no está considerado como una política pública sino más bien como actos políticos meramente del cargo que ocupa el presidente.

Por su parte, O’ Donnell nos dice que las políticas estatales o públicas se  conciben como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil. (O’Donell, 1981)

En esta definición ya se nota que son acciones enfocadas a solucionar un problema social que necesita ser atendido desde el Estado y que implica otros actores. Así vamos delimitando la definición.

Para otros autores como Lowi, las políticas públicas son “el resultado de la acción de las élites y de la estructura del sistema político. Son las políticas las que determinan la política y son las características de cada política las que crean sus procesos decisionales específicos. (Lowi, 1964)

Según la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), Una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.

En el caso de Procampo se cubren los elementos para considerarse una política pública, ya que son las instituciones estatales las que asumen la tarea de cambiar un estado de la situación el  campo que se percibe como un problema después de la firma del TLCAN.

Los elementos de una Política pública son los siguientes:

1)      Acción práctica, no solo discurso.

2)      Un conjunto de decisiones: “Decidir que existe un problema y decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.

3)      Utilización de la autoridad del Estado: Generar obligaciones y derechos

4)      Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública.

El proceso de la elaboración de una política pública según la CEPAL es:

1)      Problema

2)      Definición del problema

3)      Identificación de respuestas/ soluciones alternativas

4)      Evaluación de opciones

5)      Selección de opciones de políticas públicas

6)      Implementación

7)      Evaluación

El ciclo de las políticas públicas que proponen otros autores (Wildavsky, 1998) es muy parecido al que muestra la CEPAL:

1)      Agenda

2)      Análisis de la cuestión

3)      Implementación

4)      Evaluación

5)      Terminación

Sin embargo, más allá del enfoque tecnocrático  de la formación de las políticas públicas, en el proceso intervienen una variedad de actores (políticos, profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil), que interactúan en diversas arenas.

Estas arenas pueden ser las mismas instituciones políticas, las cámaras sonde se discute y se legisla, movimientos sociales, redes clientelares, ONG, el presidente, Partidos políticos, burocracia, Empresarios o grupos de interés. (CEPAL, 2010)

En el caso del Procampo, las instituciones involucradas van desde el Gobierno federal, las secretarías de estado relacionadas con el campo como la SAGARPA. En cuanto a las ONG, se encuentra la Confederación Nacional Campesina (CNC), la Confederación Nacional de Propietarios Rurales (CNPR), entre otras.  Los par5tidos políticos tienen mucho que ver, ya que son arenas donde se disputa el control de los electores por medio de la entrega de recursos a los productores; por ejemplo la CNC tiene una gran influencia ya que está afiliada al Partido Revolucionario Institucional (PRI), y es a través de este que muchos integrantes de la CNC han llegado a las cámaras de diputados o senadores. Por otro lado, los grandes empresarios del ramo agroindustrial, se han visto también beneficiados con la implementación de esta política pública, a pesar de que sus ingresos por el comercio de sus productos sugieren que no tendrían por qué necesitar apoyo del gobierno.

ACERCAMIENTO AL ORIGEN Y ALCANCE DEL PROCAMPO

En 1994 inició  un programa de apoyo al ingreso para el sector agrícola, Procampo, destinado para intentar compensar a los productores de granos básicos y oleaginosos por el impacto negativo que tendría la eliminación de los precios de garantía y los subsidios al comercio en el TLCAN.

Era bien sabido que los productores nacionales no podrían competir con los de Estados Unidos o Canadá en cuanto al nivel de producción y precio. En primer lugar porque aquellos países desarrollados cuentan con mejores herramientas destinadas a la producción, en segunda porque en esos países o se eliminaron los subsidios como si se hizo en México. Por esta razón, más que una política pública destinada a mejorar la producción y la competitividad de la PEA del campo, fue utilizada para paliar los efectos negativos de un Tratado de Libre Comercio firmado por el gobierno en condiciones de desventaja.

Pese a seguir esos objetivos, Procampo no ha logrado compensar a los productores cuyos productos tienen que competir con otros de importación y peor aún resulta si tomamos en cuenta que el programa no se enfocó en apoyar a los campesinos pobres o pequeños productores rurales, ya que los recursos se otorgan por hectárea beneficiando en mayor medida  a los propietarios de grandes extensiones de tierra para la explotación agrícola.

Los productores con predios inferiores a 5 hectáreas, el 45% del PEA agrícola, reciben solo un 10 % de las transferencias  y los productores con mayores extensiones de tierra reciben el resto. Teniendo como resultado una distribución desigual que ha sumido a los pequeños productores en la producción de autoconsumo. (Calderón, 2012)

Por otro lado, PROCAMPO  y los apoyos a la comercialización representan un alto porcentaje del presupuesto total de SAGARPA y tiene impactos mínimos sobre la productividad. Si consideramos que este programa es la columna vertebral del apoyo gubernamental al campo mexicano, resulta demasiado caro y con un impacto muy pobre y discutible.

Veamos cómo han evolucionado los recursos de la SAGARPA y la parte destinada a PROCAMPO  en el trayecto de 11 años.

Presupuesto ejercido por la SAGARPA (Millones de pesos)

AÑO

TOTAL

PROCAMPO

2000

24,713.7

10,378.8

2001

32,405.4

11,004.6

2002

34,298.9

11,850.5

2003

40,169.5

13,110.7

2004

41,455.8

13,811.7

2005

46,279.0

14,167.6

2006

48779.0

15,024.5

2007

57,117.8

15,519.6

2008

64,111.5

14,198.4

2009

68,053.4

16,643.4

2010

71,672.1

14,824.9

2011

75,020.0

13,524.6

Fuente: INEGI

En promedio anual, la población atendida fue de 2.6 millones de productores  y la superficie cubierta alcanzó 12.5 millones de hectáreas pertenecientes a 3.7 millones de predios. En las reglas de operación de 2009 se estipulaba que las cuotas de apoyo  serían las siguientes: a) $1,300 por hectárea para predios de hasta 5 hectáreas  elegibles de temporal equivalente, b) $1,160  por hectárea  para predios de temporal mayores a 5 hectáreas elegibles y C) $963 para el resto de los predios de ciclo agrícola primavera-verano y todos los predios de ciclo agrícola otoño- invierno.

El monto máximo se estableció en $100,000 de apoyo por persona física beneficiada, por ciclo agrícola. En años anteriores no aparece límite. (SAGARPA, 2012)

Como se obtiene este apoyo:

1)      El productor debe contar con predios registrados en el directorio del Procampo y acudir al CADER que corresponde para solicitar su apoyo mediante el registro de formatos físicos (solicitudes de apoyo).

2)      El personal del CADER integra el expediente y determina  si se cumple con la normatividad  para ser sujeto de apoyo.

3)      Las solicitudes con dictamen positivo son enviadas  a la Dirección General de Apoyos  y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA) que corresponde, para su captura  y validación en la base de datos.

4)      La dirección regional calcula  el apoyo que le corresponde a la solicitud e integra lotes de solicitudes para su envío electrónico a las oficinas centrales de ASERCA para su pago.

5)      En caso de existir disponibilidad presupuestal, la Dirección General de Medios de pago de ASERCA ejecuta procesos informáticos para entregar los apoyos a los beneficiarios mediante contratos suscritos con instituciones bancarias o con la Tesorería de la Federación.

6)      Para el 2012 hubo una bancarización instrumentada por la SAGARPA a través de ASERCA. El propósito fue establecer un sistema para garantizar la entrega oportuna de los apoyos a los beneficiarios y hacer un manejo transparente de los recursos.

Esta bancarización consiste en que los productores beneficiados aperturaran cuentas en los bancos con los que se tiene convenio. Bancomer, Banamex, Banorte, Interacciones. Y que acudieran a las oficinas de ASERCA para dar de alta las cuentas con la intensión de evitar que los beneficiarios tuvieran que trasladarse hasta alguna ventanilla para recoger los recursos. De esta manera se deposita en su cuenta y ellos retiran el dinero cuando se lo ocupen.

Antes del 2012 se verificaba que las hectáreas registradas estuvieran efectivamente sembradas, pero actualmente  se envía esta información mediante imágenes satelitales ya que el primer método era ineficiente y costoso.

La SAGARPA cuenta con una evaluación y análisis de resultados que se basa en 16 indicadores, de estos, 7 corresponde al Fin, propósito y componentes, midiéndose anualmente. Los otros 9 indicadores corresponden a las actividades por desarrollar. De igual manera, la SAGARPA tiene la facultad de supervisar y vigilar el cumplimiento de la aplicación de la normatividad operativa del PROCAMPO, se la confiere el artículo 43 fracción II del reglamento interior de la SAGARPA, el numeral 14 de las reglas de operación del PROCAMPO y el numeral 131 del Procedimiento General Operativo (PGO) vigente.

En los resultados se destaca lo siguiente:

1)      Derrama total de recursos en el trayecto del sexenio de 88 mil 129.9 millones de pesos, incluida la correspondiente a Procampo Capitaliza.

2)      Superficie cubierta: Aproximadamente 14 millones de Hectáreas en promedio anual

3)      Productores beneficiados: 2.7 millones en promedio.

Aquí concluye el informe presentado por la SAGARPA, pero en estos datos generales no se están considerando varios aspectos. Entre ellos está la desigual distribución de dichos recurso, donde tal vez si sea verdad que se han entregado recursos a 2.7 millones de productores, lo que no se dice, es que de ese total, solamente el 10 %  recibe casi la mitad del total de recursos y el resto se tiene que distribuir el porcentaje restante. Esto se debe a que si un productor cuenta con 1 000 hectáreas se le entregan recursos de $932 pesos por hectárea, mientras que un productor que cuenta con una sola hectárea se le asignan solo $1300 pesos.

LA PARTE OSCURA DEL PROCAMPO

Por ello, algunos investigadores han llamado a Procampo  “El subsidio para la desigualdad” (Fox, 2012). En uno de sus artículos, Jonathan Fox nos dice que las prioridades reales de una política pública se revelan a través del análisis de la asignación de recursos. Unas de las preguntas clásicas para poder realizar un estudio efectivo de las políticas públicas son:

¿Quién recibe qué, cómo y por qué? Y ¿Se puede seguir el destino del dinero para evidenciar quienes son los “ganadores” y los “perdedores”?

Los subsidios agrícolas se definen como los pagos directos a los individuos, pero hay otros que no son pagos directos, por ejemplo:

·         Tarifas para el agua de riego

·         Tarifa 9 de electricidad para las bombas

·         Tasas de interés de préstamos FIRA

·         Los reembolsos para bienes de inversión vía programa Activos <productivos

·         La exención del impuesto sobre la renta para el ingreso agrícola

¿Hasta donde llega Procampo a cubrir su población objetiva?

Según  los datos oficiales, es posible saber cuánto dinero recibe cada productor beneficiado, sin embargo esto no es así, ya que los padrones no son listas de individuos, sino listas de pagos. Cada quien tiene su clave y un solo individuo podría tener numerosas claves para distintas parcelas. Al mismo tiempo, un solo pago con una sola clave pueden destinarse a una organización, que tiene numerosos miembros.

Otro dato importante es que los apoyos otorgados entre 1994 y 1998 por Procampo e Ingreso Objetivo llegaron a los 170 mil millones de pesos. Sin embargo, estos recursos se concentran en pocas personas: el 80 % de los beneficiarios, equivalente a 4.3 millones de personas recibió solo el 27 % del total. (Fox, 2012)

Procampo ha tenido varias modificaciones tratando de corregir esos errores, sin embargo no han sido suficientes. En 2002 se dividió a los beneficiarios en tres estratos: Los que poseían menos de  una hectárea, los que trabajaban entre una y cinco ha. y  los que tenían más de 5. En 2009 por primera vez se estableció un monto máximo de cien mil pesos por ciclo agrícola y por persona física, esto por los excesos que se cometieron con el programa.

Un programa apéndice,  por así decirlo, fue Procampo Capitaliza, que busco estimular la capitalización de los beneficiarios del programa original  mediante la contratación de crédito cuya fuente de pago serían los propios  apoyos ofrecidos por el programa. De acuerdo con su reglamentación, toda solicitud debería contener  un proyecto productivo ya fuera de producción primaria o agroindustrial, en cuya revisión  y eventual aprobación intervendrían las autoridades federales, estatales y municipales. También se estableció que la prioridad la tendrían los productores de menores ingresos, las mujeres y los grupos indígenas. (Merino, 2009)

Como señala con insistencia la literatura sobre el diseño e implementación de las políticas públicas, uno de los defectos más relevantes de la intervención estatal es la falta de definición clara del problema que pretende resolver.

En el decreto de creación de Procampo se decía que su objetivo principal era transferir recursos en apoyo de la economía de los productores rurales, que siembren la superficie elegible registrada en el directorio del programa, cumplan con los requisitos que establezca la normatividad y acudan a solicitar por escrito el apoyo. Con ello se pretendía elevar el nivel de vida de los productores, conservar los recursos naturales y fomentar el desarrollo del sector rural.  Sin embargo, como bien menciona Merino:

“El problema es que  ninguno de esos propósitos se ha conseguido de manera estable y permanente. A pesar de que el gobierno federal gasta importantes sumas en apoyos al campo, estos no se han traducido en un sector agrícola más competitivo, ni en el incremento de la producción de los principales granos y oleaginosas, ni el mejoramiento dl nivel de vida de los productores rurales más desfavorecidos. México sigue dependiendo en mayor medida de las importaciones agroalimentarias y en lo que se refiere a tendencias de la pobreza, un alto porcentaje de personas en esta situación se encontraban en el entorno rural 14.4 millones de personas en pobreza alimentaria se ubicaban en esta zona para el 2006. (Merino, 2009)

Posiblemente el programa está limitado por su mal diseño y planeación, por ello no se han alcanzado los objetivos específicos como mejorar las condiciones económicas de los productores más pobres del país, sino que además de eso, se ha beneficiado a los más ricos y los recursos se han concentrado en pocas regiones del país, sobretodo en el norte.                                                                  

La siguiente tabla comparativa da muestra de ello.

Monto Vs Beneficiarios por entidades federativas seleccionadas de 1994 a 1998.

Entidad Federativa

Montos de Procampo

Beneficiarios

Sinaloa

$18,145,970,543

86,892

Tamaulipas

$14,937,699,918

68,710

Oaxaca

$6,360.839,300

237,871

Guerrero

$4,588,159,437

116,498

Fuente: (Merino, 2009)

Estas cifras muestran como Sinaloa ha recibido casi 3 veces más recursos que Oaxaca, a pesar de que el número de beneficiados es casi 3 veces menor.

Guerrero y Oaxaca a pesar de ser de los estados más pobres del país y a pesar de que cuentan con un mayor número de beneficiados, han recibido menos recursos.

Entre 1994 y 2006 de había dado una fuerte concentración  de los recursos de Procampo. Por un lado, el 0.2% de los beneficiarios con más de 100 hectáreas representaban el 8.7% de los pagos y en el otro extremo, 23.9% de los productores inscritos  con menos de una hectárea  han recibido apenas 0.6% de los recursos.

Superficie y subsidio0s de Procampo por estrato  1994 – 2006

Estrato

Productores  %

Subsidio recibido %

Predios de hasta 1ha

23.9

0.6

Predios de 1 a 5 ha

53.6

46.1

Predios de más de 5 ha

22.5

53.3

Fuente Auditoria Superior de la Federación en  (Merino, 2009)

En 2009 se hizo una propuesta para redistribuir los recursos, todos aceptaban que se aumentaran los subsidios para los productores más pequeños, pero  ni los gobernadores de los estados ni los productores con grandes extensiones de tierra, aceptaban que a ellos se les redujera la cantidad que se destinaba. Por ejemplo, el Secretario de Desarrollo Rural de Tamaulipas, cuando se enteró de que SAGARPA pensaba hacer una redistribución, aceptó que  45% del presupuesto previsto para 2008 se entregó  a tan solo 9% de los productores inscritos, pero añadió: “Lo que no entiende el Secretario  (Alberto Cárdenas) es que el 92% de la producción de granos  en México lo produce ese 9%” (Merino, 2009)

En este jaloneo por el presupuesto también intervinieron organizaciones como la Confederación Nacional Campesina (CNC) pilar agrario del Partido Revolucionario Institucional (PRI), misma que a pesar de que representa a ejidatarios y comuneros,  rechazó la propuesta de reducir los apoyos a los grandes productores. Los dirigentes de la CNC hicieron un llamado para incrementar ligeramente los subsidios destinados a productores con menos de 5 hectáreas, pero manteniendo el monto destinado a los demás.

Según Juan E. Padrinas, un reconocido especialista en temas de fiscalización y transparencia fiscalizada en México escribió en el periódico Reforma que “El problema más grave de Procampo no son los narco subsidios, sino la entrega monumental de dinero a productores agrícolas exitosos que no requieren de la beneficencia del gobierno”                                                                                             

CONCLUSIONES

Procampo es una política pública diseñada para amortiguar los efectos perversos del TLCAN de 1994, el gobierno ya sabía que entraríamos en un problema de competencia desproporcionada y que el campo mexicano resultaría afectado.

El problema no se encuentra tan solo en la planeación de la política pública, sino desde el origen del problema que a su vez provocó que se implementara el Procampo. Es decir, el gobierno implementó una política pública como Procampo para tratar de paliar un problema generado por el mismo gobierno al firmar el TLCAN.

La pregunta es: Sabiendo que el TLCAN iba a causar tales problemas, ¿para qué se firmó en tales condiciones?, ¿Por qué no se negoció de otra forma donde no se afectara a los productores nacionales? Bueno, son respuesta que solo los gobiernos que han aplicado el modelo neoliberal a pesar de su efectos negativos podrían dar.

El mal ya está hecho, y la pregunta ahora es ¿Por qué se entregan recursos de manera desproporcionada? La respuesta quizá tenga que ver con la corrupción, con el clientelismo, con el influyentísimo de los grupos de los grandes terratenientes, o por cuestiones políticas con los gobernadores de los estados.

La realidad es que es urgente una reestructuración para que los pequeños productores hagan producir las tierras, y dejen de irse a trabajar el campo estadounidense.

Aguilar, Luis F. (1992), La hechura de las políticas, México, Miguel  Ángel Porrúa.

Calderón Salazar, Jorge A. (2012), “Desarrollo Rural y Crisis alimentaria en México”, México, UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas.

CEPAL (2010), “Proceso de formación de Políticas Públicas”. Www.cepal.org

Fox, Jonathan (2012), “Subsidios para la desigualdad: Siete mitos sobre la intervención estatal en la economía maicera”,  Universidad de Santa Cruz, California, Depto. De Estudios Latinoamericanos y Latinos.

Lowi, T;(1964) 2000), “Políticas Públicas, estudios de caso y teoría política”, en González, Tachiquin, Marcelo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas.

Marino, Mauricio, (2009), “Los programas de subsidio al campo: Las razones y las sinrazones de una política mal diseñada”, México, CIDE.

Woldovsky, A. (1998), Implementación de las políticas públicas, México, Fondo de Cultura Económica.